Ayuda externa y estímulo fiscal interno

El siguiente documento elaborado por la Secretaría de la UNCTAD evalúa el impacto potencial de las medidas políticas alternativas de Japón, sobre el crecimiento mundial y regional. Una de sus conclusiones es que un programa de ayuda a las economías asiáticas más afectadas por la crisis tendría mayores efectos sobre el crecimiento que la introducción de estímulos fiscales internos de igual magnitud. También alerta en cuanto a que esta última medida por sí sola no resolvería los problemas estructurales subyacentes de la economía japonesa.

Desde la publicación del Informe sobre Comercio y Desarrollo 1998, de la UNCTAD, las perspectivas de la economía mundial se deterioraron significativamente luego del estallido de la crisis rusa y la subsiguiente inestabilidad de los mercados financieros, tanto de los principales países industrializados como de los mercados emergentes. Si bien la recesión mundial aún no es una realidad, han aumentado las probabilidades de que sobrevenga, así como de que la posterior recuperación sea lenta.

En su condición de segunda economía del mundo en términos de PBI, y de mayor acreedor en términos de activos extranjeros netos, indudablemente Japón puede hacer una contribución crucial tanto a la recuperación económica de Asia oriental como a la economía mundial en su conjunto. Hasta ahora ha adoptado diversas medidas, entre ellas el estímulo fiscal y monetario para reanimar el crecimiento económico, si bien sus efectos todavía no se han manifestado en su total plenitud.

El Informe sobre Comercio y Desarrollo 1998 reconoce la importancia de la recuperación de Japón, pues ofrece un mercado exportador en expansión a los países de Asia oriental, pero expresa la opinión de que un programa de ayuda externa en la forma de préstamos a largo plazo para los países en crisis de Asia oriental tendría probablemente mayor impacto sobre el crecimiento de la región y la economía mundial que un programa fiscal interno de igual magnitud. El Informe también argumenta que, si bien un estímulo fiscal interno sirve para promover un alza cíclica, es muy poco probable que logre recuperar el crecimiento sostenido de Japón. Desde el estallido de la crisis en Asia oriental, Japón ha proporcionado alrededor de 40.000 millones de dólares de financiamiento a la región, incluidos 28.000 millones de fondos a largo plazo. Gran parte de éstos han sido canalizados a través del FMI y han sido utilizados como parte de operaciones de salvataje. Más recientemente, desde la publicación del Informe, el ministro de Hacienda Kiichi Miyazawa, anunció la intención del gobierno japonés de destinar unos 30.000 millones de dólares de ayuda para apoyar a los países asiáticos afectados. La propuesta, llamada Plan Miyazawa, está destinada a las cinco economías asiáticas más gravemente afectadas (es decir, Indonesia, la República de Corea, Malasia, Filipinas y Tailandia), y a ayudar a reestructurar el sector empresarial y el bancario, a establecer redes de seguridad social, y a aliviar la contracción del crédito de esos países. Exhorta al Banco de Exportaciones-Importaciones de Japón a que garantice las deudas de las empresas y bancos asiáticos, ofrezca subsidios al pago de intereses, compre bonos de gobiernos asiáticos que permitan a los países contar con más divisas, y que ofrezca nuevos préstamos en yenes.

Modelos de simulación de opciones políticas

El objetivo de este documento es presentar una evaluación cuantitativa del impacto potencial de las medidas de política japonesa en respuesta a la crisis asiática sobre el crecimiento de la región y la economía mundial en su conjunto. Se hace una comparación entre los efectos de una expansión fiscal interna en Japón durante el periodo 1998-2000 y los que estarían asociados con un aumento del apoyo financiero a largo plazo a las economías asiáticas afectadas, conforme a los lineamientos propuestos durante la crisis de la deuda de los 80 por Saburo Okita y otros, de reciclar parte del excedente japonés para los países muy endeudados con miras a acelerar su recuperación. El modelo de simulaciones que se brinda a continuación fue realizado antes del anuncio del Plan Miyazawa. Para evaluar el alcance de las medidas alternativas japonesas de respuesta a la crisis financiera asiática, en búsqueda de una coherencia entre países y regiones, es necesario tener un sistema de modelización mundial bien especificado que permite la interdependencia de países en términos de comercio y otros vínculos claves. Las simulaciones presentadas aquí se basan en las actividades del Modelo Futuros de Interdependencia Mundial (FUGI), versión 7.0 M80. Hay dos alternativas políticas en consideración: una expansión fiscal interna y un aumento del apoyo financiero similar al sugerido por el Plan Miyazawa. Los efectos de cada opción se derivan de la construcción de un escenario de simulación apropiado en el contexto del sistema FUGI. No obstante, para poder evaluar adecuadamente el impacto relativo de ambas políticas también es necesario tener un ciclo de simulación que sirva como base de referencia para su comparación. Con este fin, el escenario de referencia es una simulación que toma en cuenta los efectos de la crisis financiera sobre el crecimiento de la producción de las economías asiáticas afectadas no sólo en 1997 sino también en años subsiguientes. De acuerdo con las discusiones de las perspectivas del Informe sobre Comercio y Desarrollo 1998, el escenario de referencia incorpora un deterioro de las condiciones económicas de los países asiáticos afectados en 1998, incluida una contracción del crecimiento del PIB del 12,0 por ciento para Indonesia, 6,0 por ciento para la República de Corea y 8,0 por ciento para Tailandia. El escenario A, que representa el caso de una expansión fiscal, asume una reducción permanente del impuesto a la renta de 100.000 millones de dólares para el gobierno japonés en la última mitad del año fiscal 1998, que se divide por partes iguales entre el ingreso personal y el empresarial. Por otro lado, el Escenario B explora las consecuencias de un financiamiento adicional de 100.000 millones de dólares (es decir, la misma cantidad que el fondo asiático propuesto en 1997) de Japón a los cinco países asiáticos más seriamente afectados mencionados anteriormente, que estaría disponible durante un periodo de tres años, de 1998 al 2000. Una parte clave del ejercicio en el Escenario B es decidir cómo se distribuiría adecuadamente la suma entre los países asiáticos afectados en cada uno de los tres años. En la medida que la crisis ha afectado el crecimiento de dichas economías en grados diferentes, tal como se describe en el escenario de referencia, un procedimiento razonable sería asignar la ayuda de tal manera de recuperar el crecimiento de la producción de esos países a niveles lo más cercano posible a sus vías de crecimiento individuales anteriores al estallido de la crisis. Como punto de partida, pues, es necesario tener cierta idea de las tasas de crecimiento. Consiguientemente, un escenario intermedio, el Escenario C, está destinado a describir las vías de crecimiento sobre la base de las tendencias históricas de las tasas de crecimiento del PIB de cada uno de los países afectados anteriores al estallido de la crisis. La diferencia en las respectivas tasas de crecimiento entre el Escenario C y la referencia para cada año durante el periodo 1997-2000 y para cada país afectado, indica la pérdida de crecimiento de la producción como consecuencia de la crisis. En el cuadro I se muestran los supuestos específicos del escenario B con relación a la distribución de los 100.000 millones de dólares de financiamiento adicional de Japón entre los países asiáticos afectados durante el periodo 1998-2000. Del financiamiento adicional total para Asia, se asume que 50.000 millones se utilizarán en 1998, 30.000 millones en 1999 y el resto en el 2000. En términos de distribución entre los países, aproximadamente el 40 por ciento del total se asigna a la República de Corea, un cuarto a Indonesia y un quinto a Tailandia. Mayores proporciones de los totales anuales se asignarán a Tailandia y Malasia en el 1999 y el 2000, mientras que para la República de Corea e Indonesia, una gran proporción de las entregas se concentran en 1998.

El impacto relativo de las políticas alternativas

En comparación, los resultados de los escenarios alternativos para cada país o región están expresados como desviaciones de las respectivas tasas de crecimiento del PIB en cada escenario con respecto al escenario de referencia. Los resultados, derivados de restar las respectivas tasas de crecimiento del PIB del escenario de referencia, de los escenarios de expansión fiscal y de ayuda, están dados en el cuadro 2 para determinadas regiones y países. El impacto de la ayuda japonesa adicional sobre el crecimiento de la economía mundial es considerablemente mayor que el de un estímulo fiscal interno de igual magnitud. En términos acumulativos, el aumento del crecimiento global es un tercio mayor en el primer escenario que en el último. Las simulaciones muestran que las ganancias del crecimiento resultantes de un paquete de ayuda pueden ser considerables para los países en crisis. Para la República de Corea, el impacto acumulativo de la ayuda al crecimiento durante el periodo 1998-2000, supera el 10 por ciento. En los países del sudeste asiático, el programa de ayuda agrega más de un 17 por ciento al crecimiento acumulativo para el mismo periodo. El impacto es particularmente vigoroso en Indonesia, donde el escenario de referencia demuestra una disminución considerable del crecimiento, comparado con la tendencia previa a la crisis. Tal como se esperaba, el impacto de la ayuda sobre el crecimiento en los países receptores es mucho más fuerte que el impacto de un estímulo fiscal, mientras que para Japón es el caso inverso. No obstante, un resultado interesante es el impacto en otros países. Al respecto, para la mayoría de las demás regiones y países el programa de ayuda resulta más favorable para el crecimiento que el programa de estímulo fiscal. Esto se cumple en especial para Estados Unidos y la Unión Europea. En otras palabras, el crecimiento de Estados Unidos y la Unión Europea se beneficiaría más con un programa de ayuda japonesa a los países del este asiático en crisis que de un estímulo fiscal interno japonés por una misma cantidad.

Si bien es obvio que el impacto directo a corto plazo del estímulo fiscal sobre el nivel de actividad de Japón es mayor que un gasto equivalente en un aumento de la ayuda a Asia, el impacto a mediano plazo es menos claro. En primer lugar, una recuperación cíclica provocada por un estímulo fiscal redundaría en ingresos estatales adicionales y por lo tanto ayudaría a cubrir parte del déficit inicial.

No obstante, para evitar un aumento permanente de la deuda y el déficit del sector público, sería necesario tomar medidas para elevar discrecionalmente los ingresos fiscales o reducir el gasto (o ambos), lo que podría revertir gran parte de las ganancias anteriores en el crecimiento. La experiencia de los anteriores programas presupuestales resulta instructiva en este caso. Los diversos programas de gasto fiscal introducidos a partir de 1995 finalmente produjeron un brusco aumento en el crecimiento durante 1996, pero cuando se intentó restaurar el equilibrio fiscal a través de un aumento de los impuestos en el curso de 1997, el nivel de actividad disminuyó. En 1997, el efecto de contracción de la política fiscal, medida por el indicador fiscal de la OCDE, fue de 1,7 por ciento del PIB, de manera que la corrección fiscal fue en gran medida responsable de la actual debilidad del crecimiento de la producción en Japón. Sin embargo, también es claro que mantener el nivel de gastos alcanzado en 1996 era insostenible a mediano plazo. En segundo lugar, como ha subrayado el Informe sobre Comercio y Desarrollo durante algunos años, la causa subyacente de la disminución de la tasa de la tendencia de crecimiento de Japón radica en problemas estructurales de sus sectores industrial, financiero y de servicios, y en que su crecimiento se apoya permanentemente en las exportaciones. Si bien promueve una mejora cíclica, es poco probable que los programas de estímulo a la demanda interna recuperen el crecimiento de Japón de manera permanente. Cualquier recuperación sostenida debe ir acompañada de la resolución de los problemas estructurales. Así, una estrategia apropiada es combinar la acción en tres frentes: un estímulo fiscal temporario, ayuda a los países asiáticos en crisis y reformas estructurales. En el corto plazo, los primeros dos se combinarían para generar una recuperación cíclica de Japón y ayudarían enormemente para superar las dificultades de la región. A más largo plazo, el impacto positivo de las reformas estructurales se harían sentir de manera más fuerte, permitiendo a Japón aumentar su confianza en el gasto interno (privado) para el crecimiento y para su contribución a la demanda global. En este contexto, las últimas medidas de Japón, incluido el Plan Miyazawa, los paquetes de estímulo y los esfuerzos por resolver las deficiencias estructurales del sector financiero, son bienvenidas.

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Este documento fue elaborado por la Secretaría de la UNCTAD en octubre de 1998. Por mayor información, dirigirse a Yilmaz Akyüz, Encargado de Políticas Macroeconómicas y de Desarrollo, GDS, UNCTAD