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Crisis financiera |
Brasil Remedios ortodoxos sólo agravarán la crisis A pesar de haber adherido a una estrategia económica que implicaba una moneda sobrevaluada, tasas de interés elevadas, grandes ingresos de capital y liberalización del mercado, Brasil ha sucumbido a la crisis. En este documento, la organización no gubernamental británica Oxfam sostiene que los remedios ortodoxos de austeridad fiscal y monetaria sólo agravarán la contracción económica, y exhorta a que las respuestas nacionales e internacionales a la crisis pongan énfasis en las consideraciones de desarrollo humano, especialmente en el tema de la equidad.
Después de una breve introducción, la segunda parte de este documento analiza las políticas económicas del gobierno, lo que ha salido mal y las probables consecuencias. La tercera parte analiza las políticas nacionales que podrían ayudar a proteger a los sectores pobres, y la cuarta parte hace recomendaciones sobre el papel de la comunidad internacional con relación tanto a la crisis de Brasil como a la gestión financiera mundial. El capital especulativo busca ámbitos más permisivos Brasil, en su condición de novena economía del mundo, suele ser mencionado con frecuencia en la prensa financiera mundial, pero desde que el capital comenzó a salir del país en agosto de 1998, prácticamente no pasa un día en que no aparezca algún artículo referido a la crisis que lo afecta y sus repercusiones internacionales. Lo que fuera considerado un promisorio mercado emergente en manos de un equipo económico seguro, se ha convertido en un problema mundial más. El vaciamiento de las reservas, en que 30.000 millones de dólares se fueron del país, fue seguido de una operación de apoyo internacional encabezada por el FMI. El manejo cuidadoso del momento ayudó a evitar cualquier obstáculo a la victoria electoral del presidente Cardoso ante su oponente Lula, de izquierda, en las elecciones de octubre. Tres semanas después el gobierno anunció un programa de reducción de gastos y aumentos impositivos del orden de los 22.500 millones de dólares. Llegó el nuevo año y "los mercados" observaron ansiosamente el lento progreso en la reducción del déficit del sector público. Los 41.600 millones de dólares de amortiguación del FMI parecieron insuficientes, el capital cobró vuelo una vez más y la crisis monetaria explotó. El 13 de enero el gobierno intentó una devaluación controlada y abandonó la idea dos días después. Para fines del mes, el real, el héroe de la victoria sobre la hiperinflación de 1994, había caído de 1,21 por dólar estadounidense a 2,05. Los vaticinadores revisaron sus vaticinios sobre la profundidad de la recesión de 1999, llevándola a 5-6 por ciento de crecimiento negativo, y los negociadores del FMI volvieron a Brasilia a rehacer sus sumas. El nuevo programa económico que se anunciaría el 8 de marzo, después de tres semanas de negociaciones, sería mucho más duro que el anterior. En febrero, el gobierno, en su afán por cumplir con los objetivos de restricción fiscal, redujo para 1999 la cifra que iba a destinar a las raciones de alimentos de los 98 millones de reales (48 millones de dólares) de 1998, a 47 millones ($ 23 millones al tipo de cambio actual). Esto afectará a aproximadamente ocho millones de personas pertenecientes a los estratos más pobres de los 160 millones de habitantes de Brasil, y que dependen de ese suministro mensual de arroz, porotos, azúcar y aceite para su subsistencia. La subvención para el almuerzo escolar fue reducida también en un 35 por ciento. Otro rescate fracasado del FMI El enfoque brasileño de la estabilización, respaldado por las instituciones financieras internacionales, ha fracasado. Tal como se intentó en otros países en la década del 90, la estrategia era fijar la moneda local al dólar, lo que redujo los precios de las importaciones y ejerció una presión comercial a la baja en los productos de producción nacional. Esa estrategia también reafirmó a los agentes económicos y rompió el ciclo de expectativas inflacionarias. El modelo requirió ingresos importantes de capital extranjero para poder tener las reservas necesarias para defender el tipo de cambio, lo que a su vez exigió implantar tasas de interés real del orden del 20 a 30 por ciento. No solamente fue un modelo rígido, sino que también "externalizó" efectivamente la política económica en un momento en que el capital había inundado los mercados mundiales. La "confianza del inversionista" importaba más que las realidades de la economía interna, y cuando se evaporó, la casa se desmoronó, sumiendo a Brasil en la recesión. Ahora, la mayoría de los brasileños ya no confían en la gestión económica del gobierno. Las preocupaciones de la City y de Wall Street * La deuda internacional de 230.000 millones de dólares es la segunda del mundo, y la mayoría es con bancos comerciales, principalmente europeos. * Las corrientes netas de inversión extranjera directa desde 1994 totalizan los 60.000 millones de dólares. Las corrientes de cartera durante 1997 y 1998 fueron de 71.000 millones de dólares los ingresos y 68.000 millones los egresos. * Brasil compra 60.000 millones de dólares de bienes y servicios en el extranjero, de los cuales 18.000 millones son de la Unión Europea. * La recesión de Brasil reducirá la demanda de exportaciones de otros países latinoamericanos y la devaluación ejercerá presión en sus monedas; Argentina, que también mantiene estrechos vínculos económicos con Europa, es el dominó vecino. * En el horizonte se vislumbra una recesión generalizada de América Latina, con importantes consecuencias para los acreedores, exportadores e inversionistas de los países industrializados, lo cual agudiza los temores de que una recesión mundial finalmente alcance las costas de Europa y América del Norte. ¿Qué fue lo que salió mal? Para entender la situación actual tenemos que retroceder a la década del 80, cuando Brasil y otros países latinoamericanos fueron afectados por el estancamiento, la inflación elevada, monedas débiles y la crisis de la deuda. La estrategia de crecimiento de la sustitución de importaciones había alcanzado su último peldaño ya que ningún gobierno estaba preparado para ampliar su mercado interno a través de medidas redistributivas, y las industrias protegidas, no competitivas, no pudieron retener su propio mercado en el extranjero. Los programas de estabilización del FMI, concebidos desde una perspectiva monetarista ortodoxa y que daban prioridad a la solvencia de la deuda a través de la austeridad fiscal, no lograron detener la inflación ni generar crecimiento; por el contrario, causaron grandes penurias en varios países de la región. Posteriores prescripciones, que evolucionaron en lo que se dio en llamar el "consenso de Washington" sobre cómo administrar una economía, combinaron las políticas antiinflacionarias más sofisticadas con una estrategia del crecimiento basada en la liberalización del mercado, es decir, privatización, liberalización comercial, apertura al capital extranjero y la eufemísticamente llamada "flexibilización laboral". Precios a la baja, votos al alza Brasil adhirió al "consenso" después que la mayoría, aunque en 1990 el presidente Collor de Mello había hecho un vano intento de detener la inflación congelando las cuentas bancarias. Collor de Mello, quien más tarde fue expulsado de su cargo acusado de corrupción, también redujo a escala los aranceles en torno a la economía e intentó recortar el gasto público. En 1994, Fernando Henrique Cardoso, ministro de economía del Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) de la administración siguiente, introdujo el Plan Real, con pleno respaldo de los círculos financieros internacionales. Detuvo la hiperinflación fijando la moneda al dólar y conservando las tasas de interés elevadas y el tipo de cambio sobrevaluado. Sacó el peso del "impuesto a la inflación" de los hombros de las familias de menores ingresos, generando un incremento importante en los niveles de vida y un auge del consumo. Este éxito aseguró la elección de Fernando Henrique Cardoso a la presidencia en octubre de 1994, en alianza con el Partido del Frente Liberal (PFL), conservador. Con problemas comerciales... pero con dólares Las elevadas tasas de interés y una moneda sobrevaluada, medidas necesarias en un principio para detener la inflación, fueron mantenidas durante demasiado tiempo, con graves consecuencias para el comercio. Con la revaluación de 1994, la competitividad de las exportaciones se deterioró drásticamente y las importaciones inundaron la plaza. La liberalización arancelaria de los 90 y el deterioro de los precios de los productos básicos contribuyó al creciente déficit de cuenta corriente, que en 1998 alcanzó el 4,5 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Ese déficit sólo pudo ser mantenido por un influjo de capital extranjero, que efectivamente entró en Brasil en la década del 90, llevando las reservas a un máximo de 73.000 millones de dólares. Parte del capital que ingresó era inversión extranjera directa -en cierta medida estimulada por el gran programa de privatización- pero en su mayoría se trató de inversiones de cartera más volátiles -una mezcla de compras de capital y bonos junto con depósitos bancarios, y préstamos comerciales-. Estos últimos, en su mayoría de corto plazo, aumentaron la deuda externa total de Brasil a 230.000 millones de dólares para fines de 1998. El gobierno creyó que la única forma de atraer y retener capital extranjero en la escala requerida era mantener las tasas de interés entre las más elevadas del mundo y conservar la confianza de los inversionistas en la estabilidad del tipo cambiario. Duplique su dinero Las tasas de interés mantuvieron constreñido el crecimiento, aunque poco podría haberse esperado. Las compañías más poderosas autofinanciaron su inversión o pidieron prestado en el exterior, y los consumidores debieron hacer frente a elevadas deudas personales en los primeros años del Plan Real. El mayor problema fue el efecto de las tasas de interés en la deuda pública nacional, que para 1998 había escalado a los 265.000 millones de dólares. A lo largo de los 90, el gasto del estado en bienes y servicios superó sustancialmente los ingresos fiscales. La diferencia fue cubierta con las facturas de la privatización (80.000 millones de dólares hasta la fecha) y préstamos. Debe destacarse que una de las razones para la emisión de bonos fue la necesidad de neutralizar el efecto inflacionario de los enormes ingresos de capital. Para 1996, el gasto por concepto de pago del servicio de la deuda pública había superado los presupuestos de salud y educación juntos, y en 1998 se acercaba a los 60.000 millones de dólares, más del 7 por ciento del PIB. Para ese entonces, cada aumento del 1 por ciento en las tasas de interés recomendado por el FMI le costaba al gobierno 2.500 millones de dólares más. Los inversionistas extranjeros y los brasileños adinerados estaban en el séptimo cielo pues podían dejar su dinero en el banco y esperar a que se duplicara cada pocos años. Tanto el gobierno como los centros financieros internacionales pasan por alto que el aumento de la deuda pública ha sido un mecanismo de transferencia de fabulosas sumas de dineros públicos para los más poderosos. El Comisario de Nottingham moriría de envidia Si para lograr la estabilización era fundamental reducir el empréstito del sector público, ¿por qué nunca se hizo? La explicación primaria es que, muy por fuera de las transferencias a través del pago del servicio de la deuda descritas anteriormente, las élites nacionales siempre han sido importantes beneficiarias del gasto estatal de Brasil y se han resistido firmemente a renunciar a sus privilegios, un fenómeno que ha llevado a muchos brasileños a reclamar la "desprivatización del sector público". Gran parte del gasto del estado se ha destinado tradicionalmente a subvenciones abiertas y encubiertas del sector privado, en la forma de préstamos baratos, con frecuencia no pagados, o prodigiosos contratos de construcción. El rescate financiero de 24.000 millones de dólares que hiciera el gobierno de Cardoso a la banca estatal y privada por su mala administración superó el gasto anual en salud y educación; esta subvención en los hechos fue otro costo de la estrategia económica en la medida que una preocupación central era asegurar la confianza de los inversionistas. Según cálculos del Banco Mundial, incluso los gastos de carácter social favorecen a los que tienen más. El 24 por ciento se destina al 20 por ciento más rico de la población, mientras que el 20 por ciento más pobre se beneficia con el 13 por ciento. La explicación principal de este modelo regresivo es el sistema de pensiones, que beneficia particularmente a las capas más altas de la administración pública. El populismo y el clientelismo están profundamente arraigados en la cultura política y dependen de los recursos del Estado. La recompensa para la lealtad a un político generalmente es un puesto en el sector público, ya sea como maestro de escuela primaria o jefe de un organismo federal. Las élites políticas a todos los niveles, por lo tanto, tienen intereses creados en el statu quo. Por otro lado, los más poderosos se han resistido al pago de impuestos. Los ingresos se derivan en gran medida de los impuestos indirectos, que afectan a ricos y pobres por igual. Hasta los alimentos básicos tienen impuestos. Los impuestos personales son bajos y existe una gran evasión, al igual que en los impuestos a las empresas. Los atrasos de los empleadores en el pago de los aportes sociales es de 33.000 millones de dólares, que se resta a los presupuestos destinados a cubrir servicios sociales esenciales. Como los acreedores internacionales están obligando a achicar la diferencia fiscal, una cuestión clave -a la cual el FMI y el sistema financiero internacional prestan muy poca atención- es quién paga los impuestos extra y dónde recaen las reducciones de los gastos. Lamentablemente prevalecen los intereses de las élites, lo cual no es casualidad en la medida que en la coalición de gobierno participa el principal partido conservador. Al mismo tiempo hay una amplia oposición de clase media a la reforma del sector público por temor a la pérdida de puestos de trabajo. Una casa de naipes En 1997, el gobierno, con el asesoramiento y aprobación de las instituciones financieras multilaterales y los gobiernos del Grupo de los 7, había construido una efectiva política antiinflacionaria, estaba privatizando los servicios, la industria y la minería, y liberalizando de manera sostenida el comercio y la cuenta de capital. Las tasas de interés elevadas, una moneda sobrevaluada y grandes ingresos de capital eran partes integrales de la estrategia, pero había espacio en 1996 y 1997 para acelerar el ritmo de devaluación y bajar las tasas de interés -medidas todas que podrían haber precipitado una crisis monetaria, pero en menor escala que la actual-. Los coletazos de la crisis asiática de 1997, sin embargo, empujaron al gobierno a volver a comprometerse con "más de lo mismo", aun cuando esto supondría enlentecer la economía hasta llevarla a un estancamiento a mediados de 1998. Entre las víctimas de las reducciones presupuestales posteriores a la crisis asiática estuvieron las comunidades desplazadas por la represa de Itaparica, financiada por el Banco Mundial, quienes han sido apoyadas por Oxfam desde la década del 80. Se hizo una reducción de 60 millones de dólares, más del 40 por ciento, al presupuesto destinado al reasentamiento de dichas comunidades. La verdadera sacudida vino con la crisis de Rusia en agosto de 1998. Esta vez, como algunas de las "magnitudes económicas fundamentales" parecían estar mal, los potenciales inversionistas y prestamistas se abstuvieron y el rebaño comenzó a moverse. Las reservas se redujeron unos 30.000 millones de dólares en los dos meses siguientes, mientras el gobierno luchaba por contener el real y se pagaban los préstamos. Dentro de las salas de los directorios comenzó a circular discretamente el temor de una mora en el pago de los préstamos. El FMI se movió rápidamente y en octubre ya había dispuesto un programa de préstamos de 41.600 millones de dólares. El desglose por donante era el siguiente: FMI 18.100 millones de dólares, Banco Mundial 4.500 millones, Banco Inter Americano de Desarrollo 4.500 millones y asistencia bilateral 14.500 millones. La contribución del Reino Unido fue de 1.200 millones. Si bien el Grupo de los 7 y el FMI están a favor de la participación del sector privado en la ayuda a la crisis, no hubo nada para Brasil, lo que dio pie a las críticas que acusan a los inversionistas de nuevamente querer llevarse todas las ganancias sin correr ningún riesgo. La carta de intención firmada en noviembre por Brasil lo comprometía a una serie de objetivos, entre ellos la reducción del déficit fiscal del 8 por ciento del PIB al 4,7 por ciento, lo cual se lograría del lado de los ingresos elevando el impuesto a las transacciones financieras, aumentando los aportes sociales de los empleados del sector público, y aumentando la contribución de los empleadores a la seguridad social. Del lado del gasto el objetivo fue una reducción de poco más de 7.000 millones de dólares. Los programas sociales prioritarios, incluidos aquéllos que combaten el trabajo infantil y prestan ayuda a los discapacitados, sufrieron reducciones de cerca de 750 millones de dólares. Parte del acuerdo fue mantener una ajustada política monetaria aún cuando la economía estaba en recesión y a pesar del costo para los bolsillos de la gente. Para entonces, hasta el Banco Mundial expresaba su inquietud con la estrategia. Según algunos observadores, la medida del FMI y la orientación política, en especial sobre el tipo de cambio, aseguraron el pago del capital adeudado a los bancos e inversionistas de los países desarrollados sin pérdida alguna para los inversionistas. Mientras tanto, la economía se hundía en la recesión. La Carta de intención de Brasil contiene nueve páginas densas de análisis. La política social está contenida en un párrafo corto que promete un gasto dirigido y eficiente que dará prioridad a la educación primaria y la salud básica. Al referirse a las reducciones existe un compromiso vago de adoptar una línea que preserve al máximo posible el gasto en salud, educación y protección social. Se destinan párrafos más extensos al mejoramiento de las estadísticas económicas y de la política de privatización de Brasil. El medio ambiente no se menciona en absoluto. Contando con la mitad de las reservas y enfrentado a un mayor déficit de cuenta corriente, en enero el gobierno optó por aplicar una devaluación del 8 por ciento. El aliviado mercado accionario de San Pablo inmediatamente aumentó un 34 por ciento, pero los mercados del exterior bajaron, revelando las distintas percepciones de lo que se entiende como algo bueno para los negocios. El gobierno, presionado por el FMI, elevó aún más las tasas de interés pero no hizo nada para tranquilizar a los inversionistas internacionales, quienes decidieron que el real se estaba desmoronando. El aumento del interés pudo haber confirmado a muchos de ellos que Brasil se encaminaba a la moratoria y a una recesión más profunda, por lo que era hora de irse. El gobierno decidió que no valía la pena gastar dinero en mantener el tipo cambiario, por lo que éste se hundió más. El estallido Es difícil predecir el impacto de la crisis monetaria sobre la economía real -un factor, por supuesto, son las opciones políticas que se toman ahora, especialmente sobre las tasas de interés y el gasto público- pero sin duda está en marcha una recesión de magnitudes importantes: * Las elevadas tasas de interés serán un freno a la inversión interna, particularmente de pequeñas empresas. Las compañías dedicarán todos sus esfuerzos a pagar sus deudas denominadas en dólares y, como ocurrió en Indonesia, encontrarán que las fuentes de crédito extranjeras se han agotado. La inversión extranjera y la nacional también estarán detenidas por las escasas perspectivas de crecimiento y el incierto clima económico y político, lo que refuerza el ciclo de la recesión. * La reducción del déficit del sector público implicará menor demanda, producción y puestos de trabajo. Dado los disparados costos del pago del servicio de la deuda externa pública, que ascienden a 80.000 millones, y los 50.000 millones de deuda interna indexada al dólar, la presión para lograr reducciones importantes será mayor aún que antes. * La falta de demanda y liquidez harán que la mayoría de las compañías bajen la producción, o en algunos casos se transformen en insolventes, con las consiguientes repercusiones en el sector bancario. * Las exportaciones podrían sacar de apuros, pero por cierto no son la salvación del país ya que los precios de los productos primarios son bajos, al igual que la demanda de los vecinos latinoamericanos. Los exportadores podrían no explotar nuevas oportunidades debido a la recesión en el crédito. Sobretodo, la economía podría contraerse en 5 por ciento o más, nadie lo sabe. Esto significa una caída en picada para los niveles de vida de los sectores pobres. Una variable crucial es la inflación. La inflación importada no es un gran problema ya que las importaciones son sólo un ocho por ciento del PIB, pero desencadenará aumentos de precios preferenciales de parte de los agentes económicos. La espiral ascendente podría alcanzar el 20 por ciento o aún más, tragándose los ingresos, especialmente en el caso de los grupos más vulnerables. No es posible predecir el efecto sobre el empleo pero será muy severo, y sobrevendrá después de sucesivos años de creciente desempleo debido a crisis laborales -en el gran San Pablo, el corazón industrial del país, el desempleo había alcanzado el 18 por ciento el año pasado-. Es posible que el peso de la recesión engendre mayor violencia social e inestabilidad política, provocando un mayor deterioro en la calidad de vida. ¿Y ahora qué? Aún antes de la crisis de Asia oriental, el panorama social era sombrío. Aunque con una moderada expansión del PIB en la década del 90, los sucesivos gobiernos no aplicaron políticas de crecimiento, medidas redistributivas ni políticas sociales pensadas para los pobres, que podrían haber proporcionado ganancias duraderas a los sectores en desventaja. El PSDB de Fernando Henrique Cardoso, luego de optar por una alianza política con la derecha, basó su estrategia contra la pobreza en la estabilización de los precios y el efecto "de filtración". Frenar la inflación en 1994 no trajo aparejado beneficios reales, y en cambio fueron de corta vida. Una política de crecimiento basada más en la expansión de la demanda interna a través de la redistribución, y una política industrial activa que incluya una gran inversión en educación, hubiera sido menos vulnerable a las conmociones externas a las que el "consenso de Washington" condenó a Brasil y a otros países en desarrollo. Pero el daño ya está hecho. La pregunta que sigue es: ¿y ahora qué? Brasil produce automóviles de carrera y zapatillas náuticas, pero... * El 43 por ciento de los brasileños -más de 60 millones de personas- carece de lo fundamental para tener una vida decente * Uno de cada tres niños abandonan la escuela sin completar la educación primaria. * El 90 por ciento de las aguas servidas no está tratado. * Los narcotraficantes controlan las favelas y la clase media vive detrás de puertas atrincheradas. * Medio millón de agricultores del nordeste ven sus cultivos marchitarse en otra sequía más. * El ambiente urbano, que alberga a cuatro de cada cinco brasileños, se está deteriorando rápidamente. * Los negros, mayoría entre los pobres, sufren discriminación social. * Los indios enfrentan graves amenazas a su supervivencia económica y cultural. * La diferencia de ingresos entre hombres y mujeres es la peor en América Latina. * La destrucción ambiental continúa en la cuna del 50 por ciento de las especies del mundo ...y eso fue antes de la crisis. ¿Qué hay que hacer? Los principios generales que deberían regir la política son: * Los objetivos de desarrollo humano y reducción de la pobreza deben estar integrados en el diseño de las reformas macroeconómicas y las políticas de estabilización a corto plazo. Las desigualdades deben ser reducidas por el crecimiento dirigido, pero también es esencial la redistribución del ingreso a través de mecanismos basados en el mercado y la mediación del estado. * Quienes viven en situación de pobreza no deberían ser sometidos a mayores sufrimientos como consecuencia de la falta de regulación de las fuerzas del mercado internacional, y los costos de la crisis deberían ser compartidos por los dueños del capital y no simplemente pasarlos a los sectores más pobres de la sociedad. La comunidad internacional debería adoptar medidas urgentes para combatir la inestabilidad financiera mundial y estimular el crecimiento en Brasil y otros países latinoamericanos en recesión. * Es necesario realizar instancias de consulta más amplias sobre las políticas en la sociedad civil, especialmente aquellos grupos que representan o trabajan con los sectores pobres y vulnerables. El gobierno y las instituciones del sistema financiero internacional deberían comportarse de una manera más transparente y responsable. Dentro de este marco, algunas de las políticas nacionales claves que ayudarían a los sectores pobres serían: Tasas de interés más bajas que podrían introducir una diferencia sustancial en la profundidad de la recesión y la dimensión del déficit del sector público. La política económica del gobierno dependió de un flujo continuo de capital del extranjero, que a su vez requería el atractivo de tasas de interés elevadas, una moneda fuerte y falta de reglamentaciones. Esta estrategia no logró instalar un crecimiento estable. Como señaló el Banco Mundial, las tasas de interés elevadas y la austeridad fiscal agravaron la crisis asiática, a pesar de lo cual el FMI, apoyado por el Departamento de Hacienda de Estados Unidos, persiste en reclamar esas políticas como parte de la gestión de la crisis de los países en desarrollo. Es real que la inflación inducida por la devaluación debe ser cortada de raíz y que la disciplina monetaria cumple un papel en ello, pero lograr una inflación baja no debería ser el único objetivo en materia de política. Si la balanza de pagos no mejora, el gobierno podría aplicar controles temporarios al tipo de cambio o al capital, o impuestos al capital que sale del país. Al igual que en Malasia, esto podría tener un impacto negativo en la entrada de inversiones pero podría ser el mal menor hasta que la economía se estabilice. En el mediano plazo, la reglamentación de las entradas de capital podría ser un mecanismo conveniente para la estabilización de la cuenta de capital. En Brasil, tal vez más que en cualquier otra parte del mundo, hay margen para la reducción del déficit fiscal a través de impuestos socialmente progresivos. El 10 por ciento más rico percibe la mitad del ingreso nacional y paga muy pocos impuestos. Una mejor aplicación sumada a la fijación de impuestos más elevados a los ingresos y la renta, así como sobre la propiedad y riquezas heredadas, podría devengar sumas importantes. Tal como se señaló anteriormente, los inversionistas de los mercados financieros disfrutan actualmente de mayores utilidades que nunca por los préstamos concedidos al gobierno, y algunas de esas ganancias podrían ser retribuidas. Lamentablemente, con la excepción del impuesto a las transacciones financieras que perdona a 60 por ciento de los brasileños que no tienen una cuenta bancaria, el gobierno no está haciendo nada de esto. Por el contrario, planea ampliar los impuestos indirectos con tarifas uniformes. Otra opción es exigirles a las compañías que paguen los 33.000 millones de dólares adeudados por concepto de aportes a la seguridad social, y que cumplan con los préstamos no reembolsados que les facilitaron los bancos públicos. Estos fondos podrían ser utilizados para ampliar el crédito a pequeñas y medianas empresas que no han estado abusando del sistema. Las reducciones del gasto público deberían estar dirigidas a los subsidios al sector privado y a los privilegios de la elite del funcionariado público. Los costos también pueden ser reducidos a través de una ganancia en eficiencia. Si bien el balance primario del gasto del sector público es excedentario (es decir, antes de calcular el pago del servicio de la deuda), sigue siendo fundamental reducirlo. Puede hacerse economía en las subvenciones que se dan de variadas formas a las empresas privadas, generalmente grupos grandes. Hay cierto margen para aminorar los costos salariales del sector público reduciendo el exceso de personal, siempre y cuando exista una inversión correspondiente para mejorar la gestión así como un proceso participativo y transparente. Esto inicialmente será más viable a escala federal que a escala municipal y estatal, donde predominan más el clientelismo y el "amiguismo". Ciertamente se podrían disminuir los salarios y dádivas de los empleados públicos que perciben elevados ingresos a todos los niveles del gobierno. No obstante, es necesario reasignar algunos recursos en los empleados peor pagos del sector público, tales como los maestros y el personal de enfermería. Las reducciones del gasto social deberían ser dirigidas exclusivamente a los beneficios que alcanzan a los sectores más acomodados. El presupuesto federal de 1999 contiene recortes en salud, educación, saneamiento y suministro de agua que deberían ser restituidos. También hay una reducción de 4.000 millones de dólares en las contribuciones al estado y al gobierno municipal; se ha expresado preocupación en cuanto a que esto perjudique a las regiones más pobres, tales como el nordeste, que dependen más de esas transferencias. El sistema de pensiones para los empleados públicos, que sufrió un déficit de 20.000 millones de dólares el año pasado, debería ser objeto de reforma, si bien el sistema estatal para los empleados del sector privado también debe ser revisado pues ambos implican abultadas transferencias hacia los más pudientes. Las medidas de reforma que está estudiando el Congreso ayudan a reducir los privilegios, pero todavía persisten algunos. El techo a las pensiones de los funcionarios de servicio debería ser mayor, y habría que reducir proporcionalmente la jubilación percibida por los numerosos profesionales altamente remunerados que se retiraron en sus 40 o 50 años, percibiendo la totalidad de sus ingresos. Las fuerzas armadas también deberían perder sus derechos especiales de pensión. La financiación del Banco Mundial para la reforma del sistema de jubilación, un componente del paquete de medidas de noviembre, debería estar claramente dirigida a objetivos de equidad. El gobierno debería hacer compromisos específicos destinados a proteger todo el gasto social que beneficia a los sectores más pobres de la comunidad, en especial mujeres y niños. Esto incluye servicios de educación, capacitación vocacional, de salud pública, así como inversiones en suministro de agua y saneamiento, programas sociales en zonas afectadas por la sequía, cuidado de los ancianos, previsión social para los niños en situación de riesgo, y otras medidas por el estilo. Otras esferas de gastos que serían importantes para quienes están en situación de pobreza son la reforma del sistema de cárceles y del sistema judicial, que muy poco hace para proteger sus derechos en el trabajo o en la comunidad. Coincidimos con la opinión del gobierno y el Banco Mundial en que las sumas destinadas a los servicios sociales no se corresponden con los resultados en el terreno y que es necesario mejorar la concepción y administración de los sistema de prestación de servicios así como el grado de responsabilidad para con la comunidad. La mejora de la salud pública e infantil en el estado nordestino de Ceará demuestra lo que puede hacerse con una mejor administración y focalización. Tanto el Banco Mundial como el BID focalizan sus contribuciones de 4.500 millones de dólares en programas sociales y ayuda económica a pequeñas y medianas empresas. En el caso del BID, la liberación de préstamos es condicional al desembolso que hace el gobierno de sus propios recursos para un conjunto de 21 programas sociales prioritarios conocidos como la Red de Protección Social. Esta forma de "condicionamiento" es necesaria, teniendo en cuenta las realidades políticas que rodean las decisiones del gasto público en Brasil. Es necesario aplicar medidas proactivas para generar empleo. Además de la aplicación de medidas de promoción, tales educación y capacitación, es necesario disminuir el desempleo con la introducción de programas de obras públicas focalizados, que tengan un uso intensivo de mano de obra. Existe una necesidad enorme de infraestructura social y económica. Esas inversiones no solo crean trabajos directamente y a través de vínculos de apoyo, sino que también brindan a los sectores pobres, en especial a las mujeres, activos económicos para la supervivencia del sector informal o semiformal: una casa con electricidad, agua y paredes sólidas se transforma en una peluquería, una tienda o un taller. La promesa del gobierno de invertir en la construcción de 250.000 casas, si sobrevive la ronda actual de recortes, es un paso en la dirección correcta. También la participación de la sociedad civil es esencial en la aplicación de todos esos programas, para reducir el favoritismo y el despilfarro. Puede brindarse un apoyo integral a las pequeñas y medianas empresas que incluya acceso al crédito, asistencia técnica y capacitación. En las zonas rurales se puede ayudar de la misma forma a las familias de agricultores, así como aumentar sus posibilidades de acceso a la tierra, y en el caso del nordeste, a los recursos hídricos. La redistribución exige voluntad política tanto como dinero, ya que hay mucha tierra disponible que es de propiedad pública o ha sido apropiada ilegalmente por los grandes agricultores y hacendados. El mercado de tierras también puede ser modificado mediante un impuesto a la tierra improductiva. No obstante, en enero el gobierno redujo el presupuesto de 1999 para la Reforma Agraria en un 43 por ciento con relación al presupuesto de 1998, lo que indica que no habrá medidas proactivas para los sin tierra. La protección y mejora ambiental no debe ser debilitada por los recortes del gobierno. Los programas existentes, ya sea para las zonas de bosques tropicales -con un grado de notoriedad relativamente alto- o para las favelas pantanosas de Recife y el cinturón industrial de San Pablo, todavía no tienen financiación. Ya se ha hecho alguna economía en los presupuestos de 1999, incluso recursos para el Programa Nacional de Medio Ambiente, que potencia una mayor financiación de los donantes internacionales. Las reducciones podrían haber sido peor de no ser por la presión de los ambientalistas tanto dentro del país como en el exterior, y por la intervención del gobierno de Alemania. Los 27 estados de Brasil han acumulado deudas de 80.000 millones de dólares con el gobierno federal. El gobierno culpó a los líderes de la oposición por desencadenar en enero la pérdida de confianza de los inversionistas con la amenaza del no pago. Después que el estado de Rio Grande do Sul comenzó a pagar los intereses de las deudas en una cuenta de holding y a presionar por la renegociación, el Banco Mundial suspendió los pagos a los proyectos de salud, acusando de intervención por motivaciones políticas. Los estados también están molestos con la Ley de Responsabilidad Fiscal propuesta, que hace más severos los controles del gasto estatal y municipal, y con la pérdida de impuestos locales en los planes de reforma fiscal. Ciertamente existen problemas de exceso de gastos a escala subnacional, pero también es legítima la preocupación por la excesiva centralización. Es necesario tener transparencia y participación cívica para asegurar la credibilidad del gobierno y un proceso decisorio efectivo que tenga plenamente en cuenta la realidad social y las necesidades sociales. Preocupa a los brasileños que el gobierno conduzca su política económica y, por encima de todo, la administración de la crisis, a puertas cerradas, hablando sólo con los bancos extranjeros y los funcionarios del Banco Mundial pero no con su pueblo, especialmente los que representan a los sectores más pobres de la comunidad. En las negociaciones sobre el paquete del FMI, el gobierno también marginó al Congreso, en especial al Senado, que constitucionalmente está encargado de aprobar los préstamos del exterior. La actitud del gobierno tiende a ser "no hay opción, por lo que no hay nada para discutir", cuando en realidad hay muchas opciones políticas y diferencias de opinión, incluso dentro de los círculos internos. Esta conducción contrasta marcadamente con las experiencias pioneras de Brasil en materia de participación civil para la planificación presupuestal a escala estatal y municipal, de lo cual la ciudad sureña de Porto Alegre es un ejemplo sobresaliente. A más largo plazo, es importante que las organizaciones cívicas puedan participar en el control de la situación social y de las políticas del gobierno, así como contribuir a un debate nacional sobre la reducción de la pobreza. El papel de la comunidad internacional con relación a la crisis de Brasil: Oxfam considera que el Grupo de los 7 y los gobiernos de la Unión Europea así como las instituciones financieras internacionales, principalmente el FMI, deberían ayudar a dar respuestas a la crisis que estén orientadas a la recuperación, prestando plena atención a las consideraciones de desarrollo humano. * Las prescripciones de política económica y las condiciones anexadas a los paquetes de rescate y a la renegociación de la deuda oficial no deberían incluir el mantenimiento de tasas de interés excesivas ni la prohibición de medidas de control de la cuenta de capital. Esos no son ámbitos de toma de decisiones donde las "opciones correctas" son totalmente obvias, y las prescripciones de las autoridades financieras hasta ahora no se han mostrado benignas. Habría que revisar los objetivos fiscales de noviembre de 1998 negociados con el FMI para tomar en cuenta el mayor deterioro de los ingresos previsto. * La ayuda del FMI debería ser dada dentro del marco de objetivos de desarrollo social y objetivos macroeconómicos acordados. La liberación de préstamos reembolsables a plazos debería estar vinculado con el logro de "referentes sociales" con el mismo estatus que los actuales "referentes estructurales". La reducción de los requisitos de préstamo del sector público debería definirse a partir del principio de conseguir fondos apoyándose en los que están en mejores condiciones para pagar y reducir los beneficios ofrecidos a quienes menos los necesitan. * Los préstamos de otras fuentes multilaterales y bilaterales deberían ser asignados a los gastos y reformas en el sector social que beneficien a los sectores más pobres de la comunidad y para los programas de recuperación económica que prioricen a las medianas y pequeñas empresas. Debería haber un compromiso por parte del gobierno de no transferir sus propios recursos fuera de esos sectores. Merece destacarse la ayuda de 9.000 millones de dólares del Banco Mundial y el BID, enfocada a la pobreza; un estrecho control con participación cívica ayudará a asegurar que los fondos sean aplicados efectivamente. La evaluación 1998 del Servicio financiero de ajuste estructural mejorado, encomendado por el directorio del FMI, recomendó que el Fondo debía pedir formalmente al Banco Mundial la identificación de aquellos grupos de los sectores pobres con más probabilidades de perjudicarse por los aspectos específicos de su programa. El control ofrecería entonces un sistema mejor de advertencia cuando los sectores pobres se ven muy afectados y un mecanismo de acción reparadora. En Brasil no se ha iniciado un proceso con esas características. * Habría que renegociar los términos y plazos de la deuda oficial existente. Si la situación se deteriora aún más, habría que considerar la posibilidad de una suspensión temporaria de los pagos. Deberían agregarse recursos nacionales liberados a los fondos estatales existentes para la reducción de la pobreza. * La banca multilateral y los gobiernos del Grupo de los 7 y de la Unión Europea deberían ser más activos en la búsqueda de prestamistas privados internacionales que se sumen al esfuerzo de rescate asegurando que ellos también renegocien las deudas, especialmente los préstamos a corto plazo otorgados a los bancos y compañías brasileños. * Los créditos comerciales oficiales no vinculados y también los privados deberían ser ampliados de manera que abarcaran a los importadores brasileños para financiar los insumos. La Unión Europea, que goza de un excedente comercial con Brasil, debería revisar las preferencias arancelarias para este país, cuyo plazo está previsto que finalice a mediados de 1999, y asegurar que no se utilicen obstáculos no arancelarios y medidas antidumping con propósitos proteccionistas. * Teniendo en cuenta la recesión económica general y los crecientes problemas de la balanza de pagos en toda la región, así como las repercusiones de la crisis brasileña, el Grupo de los 7 y la Unión Europea deberían considerar la renegociación de la deuda oficial y comercial en otros países latinoamericanos y la coordinación de las intervenciones monetarias. ¿Ataque... o legítima defensa de quienes están sumidos en la pobreza? Nuestras propuestas con relación a los préstamos oficiales y la renegociación de la deuda incorporan la idea de que la asistencia económica, incluso en momentos de crisis, dependería de las medidas adoptadas por el gobierno nacional para proteger a los sectores de bajos ingresos de la comunidad. Este "condicionamiento social" es particularmente importante en las sociedades de elevada desigualdad social de América Latina, donde existen recursos para esa protección pero a menudo falta voluntad política. Cuando los gobiernos persistentemente postergan a sus comunidades pobres, el condicionamiento puede ser una salvaguarda importante para la justicia social. A veces se lo cuestiona con el argumento de que viola la soberanía, o que simplemente no funciona por falta de "propiedad". Son argumentos reales, pero apostar al diálogo, combinado con una mayor participación cívica en el debate, podría ayudar a generar consenso. Y en los acuerdos mundiales: Cualesquiera sean las fallas de la política interna de Brasil, el país, como muchos otros, ha sido víctima de los problemas del sistema financiero mundial, que deben ser abordados por la comunidad internacional, sobre todo por los países del Grupo de los 7. Las corrientes de capital volátil y el manejo de los tipos cambiarios son los problemas principales. Los países exportadores de capital también deben resolver las fallas de las instituciones financieras, en especial el FMI, para contribuir a un crecimiento global equitativo, estable y sustentable. Las intervenciones del FMI, si bien salvaguardaron con éxito los sistemas bancarios así como los inversionistas de los países desarrollados y gran parte de los activos de las élites locales, fracasaron permanentemente en términos de los objetivos anunciados y con respecto a los pobres. Los cambios que Oxfam considera deberían incluirse son: Una reducción coordinada internacionalmente del movimiento volátil, de corto plazo. Los mecanismos administrativos y de mercado podrían incluir: * los impuestos a la transacción de monedas, que reducen el incentivo a corrientes rápidas, especulativas; la reducción del riesgo como consecuencia de una mayor estabilidad de los mercados cambiarios ayudaría a bajar las tasas de interés y estimular el crecimiento. * regulación mejorada y armonizada de las instituciones financieras en los países exportadores de capital, por ejemplo reglamentaciones más estrictas en materia de reservas obligatorias y gestión de los riesgos, control de mercados derivados, exposición a los riesgos reales, normas de transparencia, y otros por el estilo. * mejoramiento de la regulación en los países receptores, tales como reservas obligatorias en los ingresos de capital, controles monetarios, impuestos sobre las transacciones financieras, normas de transparencia, y otros por el estilo; estos instrumentos son necesarios para manejar las dificultades de la balanza de pagos pero también tienen funciones permanentes de desarrollo y "prevención de la crisis". Los países receptores no deberían ser presionados a abrir sus economías indiscriminadamente o prematuramente al capital extranjero o al libre movimiento de monedas; deberían abandonarse las propuestas de incluir la liberalización de las cuentas de capital en los Artículos del FMI. Instituciones financieras internacionales más efectivas: La experiencia reciente de Brasil confirma una vez más que los gobiernos deben evaluar los puntos fuertes y débiles de las intervenciones del FMI para identificar las reformas institucionales y de política más convenientes. La evaluación debería estudiar en especial los efectos de los diferentes tipos de programas de estabilización y ajuste sobre el crecimiento y la distribución, centrándose especialmente en el impacto de las tasas de interés elevadas, los tipos cambiarios sobrevaluados o fijos y la liberalización de la cuenta de capital. En el futuro, el FMI debería dar cuenta de sus actos y actuar de manera transparente, y estar integrado dentro de lo que James Wolfensohn denomina un "marco de desarrollo holístico" en el cual "los requisitos estructurales, sociales y humanos debería equilibrar las consideraciones macroeconómicas". No obstante, un FMI reformado y con mayores recursos tal vez no sea suficiente para enfrentar las crisis futuras y sea necesario dar una nueva mirada a las funciones e instituciones de la administración financiera mundial, poniendo sobre la mesa consideraciones de estabilidad, sustentabilidad y, esencialmente, equidad.
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