Participación total y eficiencia

El proceso actual de negociaciones deja a los países del Sur en desarrollo al margen de la mayoría de las transacciones más importantes que se realizan en la Organización Mundial de Comercio (OMC). Este artículo propone una nueva estructura de negociaciones que permita mantener el equilibrio entre eficiencia y participación en las deliberaciones del organismo comercial.

por Bhagirath Lal Das

Las protestas contra el procedimiento de negociación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) aumentaron en los últimos cinco años y llegaron a su punto culminante en Seattle, Estados Unidos, y su eco se escuchó en el mundo entero. El escándalo sacudió a todo el sistema del GATT/OMC. Varios países anunciaron públicamente que uno de los principales motivos del fracaso de la Tercera Conferencia Ministerial de Seattle fue que el procedimiento actual de negociación no tiene la capacidad de resolver las complejidades surgidas a raíz del aumento del número de miembros de la OMC

Los países del Sur lograron llamar la atención acerca del punto sobre el cual tanto insistían, es decir, su participación activa en las discusiones y negociaciones. Si el sistema se propone negociar acuerdos que resulten exitosos, el procedimiento para lograrlo debe cambiar por completo. El viejo sistema ya no sirve.

Las etapas de negociación sobre un asunto determinado, según el sistema actual, son: un país presenta una propuesta en una reunión formal, luego se organizan discusiones y negociaciones en grupos reducidos, a continuación el presidente informa brevemente acerca del desarrollo de las discusiones en reuniones formales que se organizan cada tanto, y finalmente se exponen los resultados en un encuentro formal, para recibir la aprobación del resto de los miembros de la OMC.

De este modo, los países suelen participar en las etapas inicial y final, pero se mantienen casi totalmente fuera del verdadero proceso de negociación, que ocurre en los grupos reducidos. El presidente del comité o consejo correspondiente se encarga de elegir en el momento a los integrantes de cada grupo pequeño, y para ello debe contar con el apoyo de la Secretaría. De hecho, el presidente depende casi siempre de la Secretaría para hacer la selección y las invitaciones informales.

Casi todos los países del Norte industrializado integran, en general, esos grupos reducidos. La presencia de la Comisión Europea (órgano ejecutivo de la Unión Europea) garantiza la representación de los 15 países miembros. Por otra parte, suelen elegirse de cinco a 10 países en desarrollo, sobre todo entre aquéllos que participan activamente en las reuniones de la OMC. Algunos otros países son invitados cuando el presidente y la Secretaría temen que esos estados bloqueen la decisión durante la reunión final si no se los integra a las negociaciones en grupos reducidos.

Otro procedimiento paralelo o suplementario del sistema GATT/OMC es el de las negociaciones en ciertas misiones, o en almuerzos o cenas organizados por los países que presentaron la propuesta inicial o están muy interesados en el asunto. La selección de países invitados a dichos convites queda a cargo de la misión anfitriona, naturalmente.

Este sistema funciona desde hace mucho tiempo, casi desde el inicio del GATT. Los países en desarrollo ya estaban disgustados, pero pocas veces manifestaron formalmente su descontento. Sin embargo, las protestas se hicieron estridentes ahora, como se vio durante la preparación de la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle y más aún en el transcurso de las sesiones.

Cambio de rumbo

La situación cambió mucho después de la Ronda Uruguay en cuanto a que, antes, muy pocos países en desarrollo tenían la pericia y los recursos requeridos para participar en las negociaciones de grupos reducidos. Varios Estados del Sur mejoraron ahora su capacidad en las capitales y en Ginebra para poder participar.

Además, los riesgos eran escasos en ese momento, dado que los países del Sur no se veían obligados a asumir obligaciones de gran importancia. El carácter y el contenido de las negociaciones cambiaron en los últimos 10 a 15 años.

Antes, los países en desarrollo negociaban sobre todo para conseguir concesiones de los países industrializados, pero ahora sucede casi siempre lo contrario. El Sur sabe que debe comprometerse activamente en estas negociaciones o sufrirá pérdidas importantes. Una actitud pasiva resultaría muy costosa, ya que los acuerdos se aplican a todos los miembros de la OMC, hayan participado o no en el proceso de decisión. La gran mayoría de los países en desarrollo que integran el organismo son cada vez más conscientes de ese peligro.

Los grupos industriales y comerciales de los países del Sur son cada vez más conscientes del impacto que tuvo la Ronda Uruguay para ellos. Esperan que su gobierno los proteja y amplíe sus oportunidades. Por lo tanto, presionan a las autoridades para que se cumplan sus objetivos.

Una nueva figura que surgió luego de la Ronda Uruguay fue la de la vigilancia que ejercen las organizaciones no gubernamentales (ONG), los medios de comunicación y los intelectuales de los países en desarrollo, que cumplen el papel que le cabría a su gobierno en las negociaciones de la OMC.

Los países del Sur están ahora muy convulsionados por el procedimiento de negociación de la OMC porque les impide tener una participación efectiva. Ya no los satisface conocer los acuerdos sólo al final, en las reuniones plenarias, donde se espera que den su consentimiento. No toleran más esa situación. Su disgusto fue evidente en Seattle, y los medios le dieron una cobertura muy amplia. Esos países se sienten molestos por los acuerdos que se ven obligados a respetar aunque no hayan tenido la oportunidad de intervenir en las discusiones.

La respuesta obvia a esta situación sería integrar a todos los países en las negociaciones. Pero existen varios problemas prácticos serios. El procedimiento de una negociación multilateral es complejo. Cuando se elige un asunto para discutir, los estados con un interés especial en el tema lo manifiestan. Después de cierto tiempo de conversaciones, los principales interesados pueden ocuparse de las objeciones de la parte opositora.

Algún país presenta entonces un texto con una propuesta formal, si no lo había hecho antes. El texto contiene comentarios preliminares. Otros países pueden presentar su propio documento, tanto a favor como en contra del primero. Luego se examinan todas las propuestas, y comienza entonces la etapa de las negociaciones intensas.

El presidente presenta un texto que reúne las principales inquietudes de todas las partes, después de cierto número de sesiones de negociación (la duración depende de la gravedad del asunto y del alcance de las diferencias). Los puntos sobre los cuales existan diferencias importantes se ponen entre corchetes. Se supone que el documento del presidente facilita el proceso, al centrar todo en uno solo cuyo objetivo es estrechar el margen de diferencias y presentar los principales intereses de las partes involucradas. Al final, si es posible, se redacta un texto de común acuerdo que contiene el resultado del intercambio entre todas las partes.

Es fácil imaginar la molestia que generará la participación directa y activa de los 100 o más miembros de la OMC en todas las etapas de la negociación que se realiza en Ginebra. Lo más difícil será redactar un documento que sintetice todos los textos que marcan el inicio de las discusiones. Allí aparece el problema de la eficiencia en las negociaciones multilaterales. Pero la OMC está en un momento en el cual sus principales miembros ya no pueden asignarle toda la importancia a la eficiencia e ignorar la necesidad de participación de todos los integrantes del organismo. Habrá que darle oportunidad de participar plenamente al menos a los países presentes en Ginebra. Así que el asunto se reduce a buscar una combinación adecuada de eficiencia e intervención completa en el procedimiento de consecución de los acuerdos.

Es poco probable que surja un texto de común acuerdo si todos los países lo examinan en una gran conferencia. Además, es necesario que todos sientan que sus intereses son tenidos en cuenta y figuran en los textos. En el actual procedimiento de "sala verde", los estados que no están presentes creen que no se les brindó la oportunidad, y aunque algunos de los participantes tienen puntos de vista similares a los suyos, no existen delegaciones que negocien en nombre de otros.

Solución posible

Una posibilidad sería crear un grupo de representantes para la negociación que consistiría en un número pequeño de negociadores cuyas acciones reflejarían la voluntad de un conjunto de países. Serían elegidos por los estados a los cuales representan. Así, cada agente trabajaría en nombre de varios y no de uno solo. Por supuesto que el país del negociador elegido habrá participado en su elección.

El grupo de países que eligió al negociador le dará una serie de instrucciones para negociar, y éste pedirá nuevas si es necesario hacer concesiones no previstas en las primeras recomendaciones. Este procedimiento incluirá reuniones frecuentes de los grupos, y en circunstancias especiales, como una reunión ministerial, el grupo deberá estar disponible en forma permanente, a fin de que el negociador pueda mantenerlo informado acerca del desarrollo de la negociación y el grupo pueda darle, a su vez, un nuevo instructivo.

Una condición previa esencial para dicho procedimiento es que varios países tengan intereses comunes o similares, y adopten una posición parecida en la negociación. Esto requiere, a su vez, dos cosas. Una es que los estados con intereses comunes o similares se reúnan en un grupo, y la otra es que se hagan consultas y negociaciones iniciales dentro de cada agrupación, a fin de elaborar una posición común para negociar. El segundo paso será un proceso dinámico en el sentido de que la postura del grupo cambiará y evolucionará durante el proceso de negociación, según las respuestas de los demás.

El principal problema es la formación de los grupos. En general, se podrían distinguir tres grandes grupos que son los países en desarrollo, los industrializados y los que están en transición. Podría haber tres representantes de los países industrializados, 12 de los del Sur en desarrollo y uno de las economías en transición, considerando el número actual de miembros de la OMC. Los primeros se pueden dividir en tres grupos, cada uno con un negociador. Los del Sur pueden separarse también en varios grupos según intereses comunes, y cada uno estaría representado por una o más personas.

También podrían utilizarse varios métodos de formación de grupos entre los países industrializados y los del Sur, que podrían tener más problemas debido a su alto número. Pero una vez tomada una decisión, la integración de los grupos no debería ser un ejercicio imposible.

Lo más simple sería formar grupos estables, aunque pudiera haber divergencias de interés entre los países de un mismo grupo, en diferentes sectores. Una posibilidad sería formar grupos separados para cada asunto. Este procedimiento parece más lógico pero podría resultar muy aparatoso, ya que habría que crear nuevas agrupaciones cada vez que surgiera un nuevo asunto a negociar. Los establecidos desde el principio funcionarían por dos años, en forma experimental, y luego se harían cambios si resultara necesario. Durante ese período, un país puede irse de su grupo si otro conjunto de estados lo acepta.

Habría que señalar que esta estructura no se parece a la propuesta que llegaron a hacer los principales países industrializados de crear una institución similar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en la OMC. Los miembros del Consejo de Seguridad hablan en nombre de sus respectivos países, mientras que en la estructura propuesta aquí, los negociadores representarían al conjunto de estados que los eligieron. Además, esas personas actuarían según instrucciones conjuntas y deberían responder a las autoridades de cada nación.

Esta estructura no se parece tampoco al sistema de negociación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Allí, los grupos de los países en desarrollo se crearon en base a su ubicación geográfica, mientras que en esta propuesta los grupos se armarían según intereses comunes. Es posible que algunos decidan agruparse por motivos geográficos, y no habría que prohibirles hacerlo.

Podrían surgir tres argumentos contra esta estructura. Primero, se podría temer que las negociaciones de la OMC se politizaran. Pero una institución como ésta, que se ocupa de los derechos y las obligaciones de los países en ciertos sectores económicos importantes, está condenada inevitablemente a tener un tono político a pesar de los intentos de mantenerla neutral. De hecho, reconocer esa realidad y alentar la interacción entre países y grupos teniendo conciencia de esta característica ayudará a la institución a hacer más fácil su tránsito.

En segundo lugar, alguien podría alegar que cada país tiene sus propios intereses en la OMC y que por lo tanto es ilusorio pensar que pueda funcionar un sistema como el expuesto. Sin embargo, varias veces se constató la existencia de intereses comunes entre diversos estados, así que la creación de grupos no sería tan impracticable.

Finalmente, se podría señalar que los intereses del Sur y el Norte son convergentes en varios sectores y que por lo tanto no sería correcto dividir a los estados según esta clasificación. Este argumento es muy fuerte. Algunos países que hoy se consideran en desarrollo tienen intereses muy parecidos a los de los industrializados en la mayoría de los asuntos. Existe en la actualidad un grupo interesado en el sector de la agricultura, que reúne países del Sur y del Norte. Habrá que hacer ajustes y ser flexibles en el proceso de formación de grupos, sobre todo al principio.

Pero la verdadera oposición a estas sugerencias procederá de los principales países industrializados, que siempre intentaron liderar y moldear las negociaciones según sus propios deseos. El sistema actual ha servido en general a sus intereses, por lo que es posible que sean totalmente contrarios a toda iniciativa de cambio.

Sin embargo, será un punto de vista cortoplacista. El cambio es necesario, o la OMC podría llegar a un estancamiento total. Los países en desarrollo llegaron al límite de su tolerancia respecto del sistema actual de negociaciones, como se vio en Seattle, y de nada servirá desarrollar un sistema efectivo de comercio internacional si se bloquean los cambios al sistema. La estructura sugerida es apenas una de las vías posibles, podría alterarse o incluso se podrían presentar alternativas diferentes. Es necesario llevar a la práctica una acción deliberada para cambiar y mejorar el procedimiento.

La OMC debería crear un comité intergubernamental presidido por una persona independiente (algo similar al comité de agricultura establecido luego de la Reunión Ministerial del GATT en 1982) que examine el problema y presente una estructura adecuada, funcional y aceptable para el proceso de negociaciones.

Bhagirath Lal Das fue embajador de India y representante permanente ante el GATT, además de ex director de Programas de Comercio Internacional de la UNCTAD.