Acuerdo multilateral de inversiones

OMC es un ámbito inapropiado

El seminario "Naturaleza y consecuencias de un acuerdo de la OMC sobre Inversiones", realizado el 20 de marzo en Ginebra, fue organizado conjuntamente por la Red del Tercer Mundo, Oxfam International, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), Public Services International, el Centro Internacional para el Derecho Ambiental (CIEL) y el Instituto para la Agricultura y la Política Comercial. En la reunión hablaron embajadores de tres países en desarrollo (India, Kenia y Uganda), representantes de la Unión Europea y Estados Unidos, académicos y expertos sobre asuntos de inversión y representantes de una amplia variedad de organizaciones de la sociedad civil.

La embajadora de Kenia, Amina Mohamed, dijo que un gran número de países en desarrollo se oponen a iniciar negociaciones sobre inversiones y otros "temas nuevos" en la OMC. "Los países en desarrollo carecen de capacidad para negociar esas cuestiones, el programa de trabajo de Doha es abrumador, faltan recursos humanos. La mayoría de los países en desarrollo se oponen a los temas nuevos", dijo Mohamed. Interrogada por un participante sobre si su país estaba a favor de lanzar las negociaciones sobre inversión y los otros "temas de Singapur" en Cancún, respondió: "No, absolutamente no".

El embajador de Uganda, Nathan Irumba, opinó que en lugar de comenzar negociaciones sobre inversiones, la OMC debería retomar la cuestión básica del comercio y no ampliar su mandato más allá de este sector. Si intenta ampliarlo, siempre generará polémica. Si los países en desarrollo firman nuevos acuerdos sobre temas nuevos, atarán a futuras generaciones y las privarán de la flexibilidad necesaria para revisar y revertir esas políticas, advirtió.

El embajador de India, K.M. Chadrasekhar, dijo que su país no está convencido de que un acuerdo de la OMC sobre inversiones sea positivo para el flujo de capitales ni beneficioso para los países en desarrollo, ni de que las últimas propuestas de los promotores del acuerdo ofrezcan la necesaria flexibilidad política. La formulación de compromisos para tal acuerdo sería desastroso para los países en desarrollo, previno Chandrasekhar, y agregó que en las actuales discusiones hay muchas áreas de discrepancias serias y no existe posibilidad de consenso. Por lo tanto, la OMC no es el foro para discutir cuestiones de inversión, y en la Conferencia Ministerial de Cancún, la OMC debería optar por dejar de lado toda nueva discusión sobre inversiones.

El representante de la Unión Europea, Fabien Delcroz, dijo que la propuesta de su bloque es muy modesta y no afectaría los espacios políticos nacionales ni impediría a los gobiernos regular las inversiones. La Unión Europea pone énfasis en una mayor transparencia, dijo, y agregó que la OMC es el único foro eficiente para los países en desarrollo, dado que en él los débiles pueden protegerse contra los fuertes. Concordó con muchas de las ONG en que debe haber normas de responsabilidad empresarial que limiten el poder de las empresas multinacionales, pero opinó que la OMC no es el ámbito adecuado para elaborar esas normas.

El delegado de Estados Unidos, William Tagliani, opinó que no se debe dar demasiado espacio político a los países, porque esto puede tener efectos negativos, como la corrupción. Por ejemplo, si un acuerdo sobre inversión permite a los países otorgar subsidios o autorizar ciertos tipos de inversiones y no otros, existirá la tentación de comprar influencia, y esto llevará a la corrupción. Los gobiernos tampoco poseen la capacidad de "seleccionar ganadores" en una política industrial, sostuvo, y agregó que Estados Unidos no está tan interesado en las negociaciones en la OMC, porque el resultado sería mejor a través de acuerdos bilaterales de libre comercio.

Varios representantes de ONGs explicaron las razones de su oposición a las negociaciones sobre inversiones en la OMC. Expusieron sus argumentos desde varias perspectivas: desarrollo (Tetteh Hormeku, de la Red Africana de Comercio, y Marita Hutjes, de Oxfam); género (Mariana Williams, de DAWN e IGTN); ambiente (Aimee Gonzáles, de WWF), derechos humanos (Peter Prove, de la Federación Luterana Mundial), derechos laborales (Peter Rossman, de IUF) y una perspectiva europea (Peter Fuchs, de WEED y red S2B).

Los oradores de los paneles de ONG también respondieron a los puntos planteados por delegados gubernamentales. En particular, refutaron la posición de la Unión Europea de que las normas de inversión propuestas no afectan el espacio político nacional ni la flexibilidad.

Stephen Porter, de CIEL, afirmó que las propuestas normas sobre inversión están diseñadas para limitar la capacidad de acción de los gobiernos. Las disciplinas no se impondrían a los inversores sino a los gobiernos, y sin duda limitarían el espacio político de éstos para la regulación. Las normas tienden a proteger a los inversores de los gobiernos. El hecho de que la OMC posea un sólido sistema de solución de diferencias no significa que las inversiones y otras áreas deban incluirse en la organización.

Peter Hardstaff, del Movimiento Mundial por el Desarrollo, de Gran Bretaña, criticó la posición de la Unión Europea de que un enfoque de las normas de inversión basado en el modelo del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) proveería a los países en desarrollo el espacio político necesario. Es un mito que el GATS ofrezca flexibilidad. El propio acuerdo está plagado de incertidumbres, y es imposible que haya flexibilidad cuando ni siquiera están claras las normas. De hecho, el estilo del GATS reduce la flexibilidad y no garantiza las necesidades de los países en desarrollo, señaló.

Cecilia Oh, de la Red del Tercer Mundo, discrepó con el delegado de la Unión Europea en cuanto a que el bloque europeo ofrezca a los países en desarrollo flexibilidad suficiente. Las "normas mínimas" propuestas por la Unión Europea para la liberalización, basadas en el concepto de nación más favorecida y tratamiento nacional, ya causaron graves problemas en sectores no comerciales como la propiedad intelectual y los servicios, y si se aplicara a las inversiones en la OMC, causaría problemas similares y afectaría el espacio político que necesitan los países en desarrollo. El objetivo de la Unión Europea parece ser la promoción de los intereses de las multinacionales, eliminando las barreras y otorgándoles mayores derechos de patente, dijo Oh.

Anteriormente, un panel de expertos expuso su opinión sobre la naturaleza de las inversiones extranjeras y las implicaciones de un acuerdo sobre inversiones en la OMC. Yilmaz Akyuz, director de la División de Estrategias de Globalización y Desarrollo de la UNCTAD, señaló que el área de las inversiones es asimétrica en países del Norte y del Sur debido a sus diferentes niveles de desarrollo. A diferencia del comercio, en que ambos son exportadores e importadores, en la inversión los países en desarrollo son principalmente receptores. La aplicación del principio de tratamiento nacional a las inversiones crearía dificultades como la pérdida de espacio político para los países. También es difícil diseñar un régimen liberal para la inversión extranjera sin perder control sobre otros tipos de flujos de capital, como los flujos de corto plazo y las inversiones de cartera, observó.

Ha-Joon Chang, profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de Cambridge, ofreció varios ejemplos de cómo los países industrializados utilizaron diversas herramientas políticas para restringir el ingreso y las actividades de inversionistas extranjeros cuando estaban en etapa de desarrollo. Tales políticas, incluidos los requisitos de rendimiento, son necesarias hoy para los países en desarrollo como lo fueron alguna vez para que las naciones actualmente ricas pudieran desarrollarse. Las propuestas de los países industrializados para un acuerdo sobre inversiones en la OMC son muy problemáticas, dijo. "Al imponer condiciones a los gobiernos, dañarán las perspectivas de desarrollo y serán letales para el desarrollo económico", agregó.

Según el consultor independiente David Woodward, existe el gran peligro de que la inversión extranjera directa no regulada conduzca a los países en desarrollo a la trampa de la deuda. La alta tasa de retorno de esas inversiones -mucho más alta que la de los préstamos- y su alto contenido de importación hace que tenga un efecto negativo en la balanza de pagos, que sólo puede contrarrestarse mediante una regulación adecuada. Un acuerdo de inversiones en la OMC anularía la capacidad de los gobiernos de administrar en forma prudente la inversión extranjera directa, y es probable que esto provoque grandes crisis financieras, advirtió.

En la sesión final, Martin Khor, director de la Red del Tercer Mundo, resumió las conclusiones del seminario en representación de los organizadores.

Los participantes del seminario opinaron que, aunque la inversión extranjera puede contribuir al crecimiento, no existe una relación automática entre ambos, y que la contribución positiva de las inversiones depende de la calidad de éstas y de las condiciones del país anfitrión.

En muchos casos, la inversión extranjera no sólo no contribuye sino que puede perjudicar el crecimiento y el desarrollo, por ejemplo cuando hace aumentar el déficit de la balanza de pagos y la fuga de divisas u ocasiona crisis financieras.

La distinción entre inversión extranjera directa, flujos de corto plazo e inversión de cartera no es clara. Por lo tanto, un régimen que sólo liberalice el primer tipo de inversión puede también liberalizar los otros dos. Es difícil predecir, entonces, lo que puede ocurrir si se desregula la inversión extranjera.

Por esta razón, los países deberían regular la inversión extranjera directa dentro de un marco fuerte y complejo de políticas. La historia demuestra que los países industrializados y los países en desarrollo exitosos manejaron, regularon y controlaron esas inversiones mediante diferentes tratamientos para distintos tipos de inversión, condiciones de ingreso, limitaciones a la propiedad y el control, transferencia de fondos, requisitos de rendimiento, transferencia de tecnología, etc.

Hoy en día, los países en desarrollo deberían disponer de la misma libertad para elegir instrumentos políticos con los que regular las inversiones, con el fin de evitar problemas y crisis, y a la vez promover buenos resultados para la inversión extranjera directa.

Al discutir las propuestas de un marco multilateral de inversiones, el seminario recordó la promoción a lo largo del tiempo de los mismos objetivos: el derecho de los inversores extranjeros a establecerse, el principio de la no discriminación (nación más favorecida y tratamiento nacional), restricciones a los requisitos de desempeño, derechos de los inversores a la libre transferencia de fondos, y compensación por expropiación, con un fuerte sistema de solución de diferencias para hacer aplicar las normas.

También hubo un debate sobre los modelos propuestos y la flexibilidad que éstos permitían. La Unión Europea señaló que sus aspiraciones son bajas en relación con las normas del acuerdo (aunque sí aspira claramente a comenzar las negociaciones). En el seminario, el bloque destacó principalmente aspectos de transparencia, y que los países tienen el derecho absoluto a regular y a tener su espacio político.

Sin embargo, sus argumentos recibieron fuertes réplicas. El embajador de India señaló que el modelo del GATS todavía restringe el espacio político, mientras el Movimiento Mundial para el Desarrollo observó que la experiencia del GATS demuestra lo difícil que es ofrecer un espacio flexible y cómo ese espacio se reduce. Un acuerdo de ese tipo fijaría una liberalización de mercados obligatoria, en forma irreversible. La Red del Tercer Mundo señaló que los documentos de la Unión Europea hacen referencia a la no discriminación aplicada a las etapas previa y posterior al establecimiento de las empresas extranjeras.

También hubo propuestas de los promotores del acuerdo para fortalecer los derechos de los inversores en relación con la transferencia de fondos, la compensación por expropiación y las normas de tratamiento a incluir en el marco multilateral de inversiones.

Estados Unidos había señalado su preferencia por un acuerdo de gran alcance, como lo señaló en su documento sobre alcance y definición y en su declaración en el seminario contra la concesión de espacio político y flexibilidad.

Muchas ONG expresaron su preocupación, sintiendo que los principales aspectos de las antiguas propuestas sobre el marco multilateral de inversión todavía seguían promoviéndose en la OMC, aunque a veces en diferentes términos o grados. Las ONG estaban preocupadas por el impacto sobre el desarrollo, la erradicación de la pobreza, la soberanía, la igualdad de género, los derechos laborales, los derechos humanos y el ambiente.

En particular, los participantes estaban preocupados por los efectos del principio de no discriminación de la OMC, en especial cuando se aplica a cuestiones no comerciales como los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) y los servicios, y ahora a las inversiones y otras nuevas áreas. En el seminario se destacó que la no discriminación en el contexto de los derechos humanos significa que los débiles tienen derecho a ser protegidos a través de medidas de acción afirmativa o discriminación positiva, que es lo opuesto al concepto de no discriminación de la OMC, según el cual un gran inversor extranjero debe recibir igual o mejor tratamiento que las empresas domésticas débiles.

En cuanto a si estamos a favor o en contra de normas globales sobre inversión, algunos participantes expresaron que las normas globales en general son buenas y deberían aplicarse también a la inversión, y en el ámbito de la OMC debido a la capacidad de ejecución de esta organización. Sin embargo, muchos otros señalaron que las normas globales sólo son buenas cuando son justas y conducen a buenos resultados.

Un acuerdo sobre inversión puede ser bueno si tiende a regular las inversiones, a obligar a las empresas a rendir cuentas, a ser responsables y sujetarse a las políticas del país anfitrión y respetar su soberanía. Pero el acuerdo propuesto es lo contrario, porque tiende a regular a los gobiernos y no a los inversores, e impide que aquéllos regulen a éstos.

Si comienzan las negociaciones en la OMC, muy probablemente conduzcan a este tipo de acuerdo, debido a los principios de liberalización, acceso al mercado y tratamiento nacional. Por esto, la OMC es un foro inapropiado para las negociaciones sobre inversión. Y su sistema de solución de diferencias es una desventaja, no una ventaja, dado que ejecutaría normas desequilibradas y perjudiciales.

Puede apreciarse que la OMC también es el foro equivocado debido a la falta de voluntad de los miembros más poderosos para aceptar un acuerdo equilibrado. Esto quedó en evidencia en la declaración de la Unión Europea en el seminario de que, aunque existen argumentos para crear normas globales que impongan a las empresas la obligación de rendir cuentas, la OMC es un ámbito inadecuado para ese fin. Esto implica que no sería posible obtener un acuerdo equilibrado dentro de la OMC, dado que las obligaciones de las compañías no serían tenidas en cuenta en la organización.

Diplomáticos de países en desarrollo dijeron en el seminario que, aunque aprueban la inversión extranjera directa, consideran igualmente importante poder regularla. En general, se manifestaron escépticos sobre el valor de un marco multilateral de inversiones. Más que eso, expresaron preocupación por el daño que pueda producirse a través de compromisos de liberalización y tratamiento nacional que aten a los países a políticas perjudiciales para su propio desarrollo.

Finalmente, más de 50 ONG emitieron una declaración conjunta en la que reclamaron el rechazo explícito del lanzamiento de las negociaciones sobre inversión y otros temas de Singapur en la próxima Conferencia Ministerial de la OMC, a celebrarse en Cancún.

En el seminario también se oyeron fuertes llamados a la transparencia en el proceso de la OMC hacia y en Cancún, con normas claras para que los miembros en desarrollo ejerzan su derecho a participar y tengan parte en la toma de decisiones, en especial acerca del comienzo o no de las negociaciones sobre inversión y otros temas.