La aplicación del Programa XXI

"A fin de abordar la problemática del medio ambiente y el desarrollo, los Estados han decidido establecer una nueva asociación mundial... para que esta nueva asociación tenga éxito es importante superar los enfrentamientos y propiciar un clima de cooperación y solidaridad auténticas." (Programa XXI, Capítulo 2.1)

Este es un breve compendio de la posición de Amigos de la Tierra Internacional (Friends of the Earth International-FoEI).sobre la implementación del Programa XXI con respecto al comercio internacional, el medio ambiente y la sustentabilidad.

En general, FoEI considera que no hay indicios reales de una nueva forma de asociación mundial con relación al comercio, el medio ambiente y la sustentabilidad. Por el contrario, se sigue dando prioridad a los intereses del comercio internacional por encima de las necesidades de los pueblos y su medio ambiente; los gobiernos persisten en hacer negocios a puertas cerradas; y la falta de coherencia legal, junto con una serie de amenazas de controversias en el comercio internacional y el medio ambiente, indica que la coordinación a nivel intergubernamental es insuficiente con respecto a la integración de la política comercial y ambiental (como lo recomendaba el Programa XXI, Capítulo 2(1) y (3)) y al desarrollo del derecho internacional (como se recomendaba en el Programa XXI, Capítulo 39 (1)).

Un primer paso genuino en esta dirección sería el establecimiento de un Grupo Intergubernamental sobre Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad. Además, Amigos de la Tierra Internacional opina que aun cuando el Programa XXI se implementara satisfactoriamente, no necesariamente conduciría al desarrollo de sociedades sustentables, ya que el propio Programa XXI prioriza las necesidades del comercio por encima de las del medio ambiente y las sociedades que aspiren a ser sustentables (argumentando que el des arrollo sustentable debería ser promovido a través de la liberalización comercial) (Programa XXI, Capítulo 2.3 (a)).

Los gobiernos deben no sólo poner en práctica esos aspectos del Programa XXI que directa e indudablemente benefician a los pueblos y a su medio ambiente, sino también reconsiderar la naturaleza esencial de la relación entre el comercio internacional y la sustentabilidad.

La campaña de FoEI sobre Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad

Amigos de la Tierra Internacional (FoEI) inició su Campaña sobre Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad en octubre de 1992. El objetivo principal de la campaña es asegurar que el comercio internacional sea siempre considerado dentro de un contexto general de sociedades sustentables. En otras palabras, el comercio internacional es un medio para un fin, y no un objetivo en sí mismo.

La Campaña de FoEI está estructurada de tal forma que los grupos miembros que están llevando adelante campañas sobre comercio internacional y medio ambiente, pueden coordinar sus actividades a nivel internacional. De esta forma, podemos hacer recomendaciones de política que son de interés para todos nuestros miembros, cualquiera sea el lugar donde vivan. En este preciso momento el Grupo de Trabajo de la Campaña sobre Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad es coordinada por FoE Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte.

El Grupo de Trabajo está compuesto además por miembros FoEI de Alemania, Ghana, Holanda, Uruguay y Estados Unidos. También tenemos miembros FoEI que impulsan la campaña en varios países, entre ellos Canadá, Chile, El Salvador, Granada, Italia, Japón, Filipinas, Escocia y Suecia. Esta diversidad también significa que la referida Campaña tiene la capacidad de agitar los temas de variadas maneras y en distintos sectores. Así, por ejemplo, el Grupo de Trabajo de la campaña rastrea las actividades de organizaciones intergubernamentales, como la Organización Mundial de Trabajo (OMC) y la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económicos (OCDE), y varios grupos de proyecto se encargan de temas sectoriales y regionales específicos.

Comercio y transparencia

Si bien los miembros de Amigos de la Tierra Internacional tienen sus propios intereses particulares a nivel local y regional con relación al comercio, el medio ambiente y la sustentabilidad, hay una cantidad de temas sumamente importantes que son preocupación común de toda la organización. Los más acuciantes son la falta casi total de transparencia en las negociaciones de comercio internacional.

La reserva es un elemento siempre presente en las negociaciones comerciales, a pesar de la recomendación del Programa XXI de que:

"El sistema de las Naciones Unidas, incluidos los organismos internacionales de financiación y desarrollo, y todas las organizaciones y foros intergubernamentales, en consulta con las organizaciones no gubernamentales, deberían tomar medidas para: (a) establecer medios accesibles y eficaces para lograr la participación de las organizaciones no gubernamentales, incluidas las relacionadas con agrupaciones importantes, en el proceso establecido para examinar y evaluar las aplicación del Programa XXI en todos los planos y promover su contribución a ese proceso." (Programa XXI, Capítulo 38 (43)).

En 1995, en el párrafo 26 de sus conclusiones, la Comisión para el Desarrollo Sustentable "reitera la importancia de lograr transparencia, acceso y participación activa del público y los especialistas con relación al trabajo sobre comercio y medio ambiente." (proyecto no editado de las Decisiones y Recomendaciones adoptadas por la Tercera Sesión de la Comisión para el Desarrollo Sustentable).

No obstante, el secreto continúa siendo la práctica común. La OMC es un ejemplo perfecto de este apego a las antiguas formas de trabajo. Al momento de hacer este artículo, a tres años de Rio y casi un año después de la creación de la OMC (una perfecta oportunidad para cambiar estilos de trabajo), el Consejo General de la OMC no puede resignarse a elevar los niveles de transparencia de la OMC. Actualmente, el Consejo tiene en su agenda un proyecto para una mayor transparencia, pero está detenido simplemente porque los negociadores no pueden ponerse de acuerdo en cuanto a eliminar las reservas de los documentos.

Para la mayoría de los negociadores de la OMC, el concepto de permitir que las ONG participen como observadoras en las reuniones parece pertenecer al reino de la imaginación. Pero uno se pregunta por qué, siendo que FoEI ya es libre de observar o participar en cualquiera de los siguientes foros: La Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, la Organización para la Alimentación y la Agricultura, el Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático, la Organización Marítima Internacional, la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, la Organización Internacional de Normas; la Comisión Ballenera Internacional, el Convenio de Londres sobre Vertimientos, el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.

Esta imposibilidad de aumentar la transparencia es crucial, no sólo en términos de la falta de participación y responsabilidad, sino también porque contribuye a la actual falta de coordinación efectiva entre las instituciones internacionales que tienen que ver con el comercio y el medio ambiente. Esto se hace patente con el conflicto existente entre los resultados de las discusiones sobre los derechos de propiedad intelectual que han tenido lugar en la Convención sobre la Diversidad Biológica, en condiciones de relativa transparencia, y las negociaciones paralelas que han tenido lugar en la OMC, envueltas en un ambiente de secreto.

Derechos de propiedad intelectual y diversidad genética

El conflicto en cuestión ha sido evaluado por Amigos de la Tierra en el informe "Los derechos de propiedad intelectual y la Convención sobre la Diversidad Biológica: el impacto del GATT" (Amigos de la Tierra, Londres. Mayo de 1995), que tuvo difusión entre los negociadores de las esferas gubernamentales, académicos y organizaciones no gubernamentales (ONG) de más de 130 países. El análisis que hizo Amigos de la Tierra de los dos acuerdos concluye que se refieren a sectores de interés superpuestos, y sin embargo tratan los mismos temas de maneras muy diferentes. Ello crea un terreno fértil para que surja una considerable confusión entre los gobiernos que intentan aprobar una legislación de aplicación nacional.

¿A qué acuerdo deben adherir? ¿Cuál deben rechazar? Escuetamente, el acuerdo sobre TRIPs refleja los intereses de quienes se beneficiarán de una mayor rigurosidad con respecto a los derechos de propiedad intelectual. No reconoce en absoluto la relación entre el aumento de los derechos de propiedad intelectual, la biotecnología y la erosión de la diversidad genética, como lo destacó la Convención sobre la Diversidad Biológica. También entra en conflicto con los objetivos de dicha Convención en cuanto a que no crea ningún tipo de incentivos para la conservación in situ de los recursos genéticos. Por lo tanto, todos los gobiernos firmantes del acuerdo sobre TRIPs estarían eximidos de cumplir los compromisos asumidos tanto en el Programa XXI como en la Convención sobre la Diversidad Biológica.

Protección de la biodiversidad

"Es preciso tomar urgentemente medidas decisivas para conservar y mantener los genes, las especies y los ecosistemas, con miras a la ordenación y la utilización sostenibles de los recursos biológicos. Se requieren una acción nacional y una cooperación internacional eficaces para la protección in situ de los ecosistemas... La participación y el apoyo de las comunidades locales son factores esenciales para el éxito de tal enfoque" (Programa XXI, Capítulo 15 (3))

"Cada Parte Contratante deberá, en lo posible, y según resulte apropiado...Sujeta a su legislación nacional, respetar, preservar y mantener el conocimiento, las innovaciones y prácticas de los habitantes nativos y las comunidades locales que encarnan los estilos de vida tradicionales, de importancia para la conservación y la utilización sustentable de la diversidad biológica, y promover su aplicación más amplia con el consentimiento y participación de los poseedores de ese conocimiento, innovaciones y prácticas y propiciar el reparto equitativo de los beneficios que surjan de la utilización de dicho conocimiento, innovaciones y prácticas." (Convención sobre la Diversidad biológica, Artículo 8 (j)).

La preocupación de Amigos de la Tierra parece ser compartida, en cierta medida, por el Comité sobre Comercio y Medio Ambiente de la OMC y la Convención sobre la Diversidad Biológica, que aceptan ahondar en el análisis de la materia. Sin embargo, la decisión reciente de la Convención sobre la Diversidad Biológica de pedir a la OMC que elabore un documento sobre este tema, es inapropiada, ya que la OMC está mandatada únicamente para abordar los temas relativos al comercio, por lo que no está en condiciones de tener debidamente en cuenta las intenciones de las partes contratantes de la Convención sobre la Diversidad Biológica. Lo que corresponde, más bien, es un análisis legal, completamente independiente. Hasta no encontrar una solución a este dilema, las posibilidades son de que surja una controversia importante, que siente un precedente, entre uno o más países. India es el principal candidato. El pueblo indio es profundamente consciente de la forma en la que la nueva OMC, y en especial el acuerdo sobre TRIPs, plantea una amenaza a la soberanía nacional. En consecuencia, ha logrado impedir que el gobierno indio apruebe la legislación para ponerlo en práctica. Sería una medida relativamente simple para una trasnacional con sede en Estados Unidos, activar el Super artículo 301 que exige a ese país iniciar una demanda formal sobre estas bases.

Cooperación internacional, controversias y solución de diferencias

Muchas otras diferencias comerciales y ambientales latentes demuestran hasta qué punto los gobiernos no coordinan sus actividades para "propiciar un clima de cooperación y solidaridad auténticos" (Programa XXI, capítulo 2.1)

Canadá, posiblemente en conjunción con Estados Unidos, amenaza con presentar una demanda formal por la intención de la Unión Europea de aprobar una legislación que impide la importación de cueros de países que permiten el uso de cierto tipo de trampas para la caza de animales. La Unión Europea pretende aprobar esta legislación para el 1º de enero de 1996.

Estados Unidos amenaza con una acción similar en relación con la prohibición de la Unión Europea de importar carne vacuna que contenga hormona de crecimiento bovino. Estados Unidos aduce que no hay pruebas científicas que sustenten dicha prohibición y que , por lo tanto, debe ser retirada. La Unión Europea debe decidir ahora si justificará esta restricción a la importación con el argumento de la preferencia del consumidor, una medida que contradeciría las normas de la OMC. Además de las controversias, los sistemas de solución de diferencias internacionales también carecen de todo tipo de mecanismo coordinador o equilibrador. Por lo tanto, el resultado de una controversia puede depender del foro en que haya sido considerada.

Tomemos, por ejemplo, el caso de los derechos de propiedad intelectual. Si ocurriera una controversia sobre regímenes de propiedad intelectual, su resolución probablemente dependería de si se dirime en la OMC o en la Convención sobre la Diversidad Biológica. La dificultad aquí estriba en que el derecho internacional en materia de comercio y medio ambiente no está suficientemente bien desarrollado y no existe consenso sobre cuál de los dos acuerdos tiene prioridad, si el de TRIPs o el de la Convención sobre la Diversidad Biológica.

Es así que el grupo especial de la OMC que dirime las diferencias, establecido a petición de los protagonistas y conformado primordialmente por especialistas en materia de comercio, podría fácilmente fallar en favor del acuerdo sobre TRIPs y en contra de los compromisos asumidos por los Estados en el marco del Programa XXI y la Convención sobre Biodiversidad.

La cooperación internacional y la OMC

"Todos los organismos del sistema de las Naciones Unidas tienen un cometido clave que desempeñar en la ejecución del Programa XXI dentro de sus respectivas esferas de competencia. Para lograr la debida coordinación y evitar la duplicación de esfuerzos en l a ejecución del Programa XXI, deberá existir una división de trabajo eficaz entre los diversos componentes del sistema de las Naciones Unidas, basada en sus mandatos y en sus ventajas comparativas." (Programa XXI, capítulo 38 (4))

No obstante, cabe señalar que la OMC no tiene ninguna relación formal con las Naciones Unidas (a diferencia de sus organizaciones hermanas, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional). Por lo tanto, puede argumentarse que la OMC aparentemente no tendría la exigencia legal de aplicar el Programa XXI. La falta general de una coordinación institucional amplia exige la urgente atención de los gobiernos. Sin los esfuerzos concertados de todos los gobiernos y organismos intergubernamentales, es muy poco probable que el comercio y el medio ambiente puedan apoyarse mutuamente (como lo recomendaba el capítulo 2.3 (b) del Programa XXI).

La coordinación internacional y un grupo intergubernamental sobre comercio, medio ambiente y sustentabilidad

Amigos de la Tierra Internacional (FoEI) considera que la mejor manera de asegurar la coordinación efectiva de las actividades de los gobiernos y organismos intergubernamentales sería el establecimiento de un Grupo Intergubernamental de Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad. Este grupo tendría el mandato manifiesto de asegurar la integración de la política ambiental y la comercial, para resolver discrepancias como las señaladas anteriormente y promover un desarrollo ecológicamente racional y socialmente justo.

Este grupo intergubernamental trabajaría muy estrechamente ligado al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y a la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económicos (OCDE), para colaborar y coordinar la elaboración de políticas, tal vez con el PNUMA y la UNCTAD como Administradores Ejecutivos. El Grupo también debería consultar a las instituciones financieras internacionales, como el FMI y el Banco Mundial, para e valuar los efectos ambientales de las políticas crediticias que alientan a los países a adoptar políticas de desarrollo orientadas a la exportación.

Además, un Grupo Intergubernamental sobre Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad debería promover procedimientos abiertos, transparentes y responsables, y ampliar la participación de instituciones destacadas y otras partes interesadas, para aumentar su capacidad de crear políticas ambientales y sociales más sustentables en el largo plazo. Dicho grupo no tendría por qué tener una Secretaría permanente y sólo se reuniría a intervalos regulares.

Ya existe el antecedente de una solución de este tipo, abierta, participativa y eficiente en cuanto a los costos. Se trata del Grupo Intergubernamental de Bosques, creado en 1995. Este grupo deberá reunirse durante un tiempo limitado (dos años) y adoptar un enfoque amplio, apuntando a temas relacionados con la pobreza, el crecimiento demográfico, el comercio, el consumo y los modelos de producción, y políticas no sustentables relacionadas con la agricultura, la energía y el comercio. Amigos de la Tierra considera que para la próxima reunión de la Comisión de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable habría que recomendar la creación de un Grupo Intergubernamental sobre Comercio, Medio Ambiente y Sustentabilidad para resolver los problemas ya descritos.

Inversión Extranjera Directa

Por último, FoEI quiere dejar sentada su preocupación por la propuesta de la Unión Europea de iniciar nuevas negociaciones sobre inversión extranjera directa en la OMC. El acuerdo propuesto por la Unión Europea daría a las compañías extranjeras un margen considerablemente más amplio para invertir en cualquier sector de la economía de un país, en pie de igualdad con las empresas nacionales.

Los países en desarrollo tendrían que rescindir muchas de las reglamentaciones existentes relativas al ingreso de inversionistas extranjeros. Esta medida seguramente afectaría negativamente a las incipientes industrias de servicios nacionales, que en muchos países son vitales para el desarrollo de sociedades sustentables. Amigos de la Tierra Internacional (FoEI) considera que este tema no debe figurar en la agenda de la próxima Reunión Ministerial de la OMC, que tendrá lugar en diciembre de 1966 en Singapur. A lo largo del año entrante, Amigos de la Tierra se referirá con más detalle al tema de las inversiones extranjeras y el medio ambiente.